METODOLOGIAS DE PROGRAMAÇÃO DE INVESTIMENTOS EM MOBILIDADE, TRANSPORTES E LOGÍSTICA
O Caso da Região do Norte de Portugal
Fase 1
RESUMO
A presente dissertação, intitulada “Metodologias de Programação de Investimentos em Mobilidade, Transportes e Logística: O Caso da Região do Norte de Portugal”, procura fazer uma análise das metodologias de avaliação de intervenções existentes no âmbito dos três sectores globais incluídos no seu título. O presente trabalho faz uma descrição das metodologias existentes, tanto a nível nacional como a nível internacional, sendo seleccionada uma delas para aplicação à Região do Norte de Portugal. A metodologia escolhida faz parte da estratégia de transportes da região britânica de South East England, e faz a avaliação das intervenções tendo em conta três factores: compatibilidade com as políticas nacionais e objectivos regionais, aplicabilidade do projecto e análise económica. O primeiro factor classifica a compatibilidade das intervenções com uma lista de políticas públicas de âmbito nacional e com os objectivos propostos para a região, dentro da temática dos transportes, da mobilidade e da logística. O segundo factor analisa a aplicabilidade do projecto, tendo em conta dois campos distintos: a certeza de financiamento, que conclui acerca da existência de fundos disponíveis, e a aceitação pública, que tem em conta as consequências ambientais e sociais da intervenção. Por último, a análise económica faz o estudo dos indicadores económicos característicos do projecto. Estes três factores são depois esquematizados segundo uma matriz, a Matriz Regional de Prioridades, de onde se extrai uma lista de prioridades para as intervenções analisadas. Portanto, foi necessário seleccionar algumas intervenções da Região do Norte de Portugal, com as quais se testou a eficácia da metodologia.
PERSPECTIVA HISTÓRICA
Desde os mais remotos tempos, uma das necessidades básicas da Humanidade tem sido o transporte, tanto de pessoas como de bens e mercadorias. Por esta razão o homem procurou modos de efectuar conexões entre povoações, possibilitando as trocas tão necessárias de bens, serviços, culturas, entre outros tantos elementos materiais e imateriais, promovendo, ainda que inconscientemente, a mobilidade e a acessibilidade. Apesar da dificuldade em estabelecer conexões entre diferentes regiões, dadas as baixas condições de mobilidade, estas não seriam necessariamente escassas, mas ocorreriam tão-somente a nível local. As trocas comerciais de elevada monta ocorreriam só em situações de elevada importância, no âmbito do intercâmbio de mercadorias a grandes distâncias e em elevada quantidade, nomeadamente no que respeita à importação e à exportação de bens essenciais e ao abastecimento dos grandes centros urbanos, que no caso português eram apenas as cidades de Lisboa e Porto. A Revolução Industrial constituiu um dos marcos fundamentais na evolução mundial. Nesta época acentuou-se no planeta o processo da globalização, havendo uma explosão da movimentação de pessoas e mercadorias. Foi necessário proceder a uma reestruturação da rede de transportes a nível mundial, adaptada aos novos fluxos mercantis e que ligasse os novos pólos industriais. É nesta época Metodologias de Programação de Investimentos em Mobilidade, Transportes e Logística: O Caso da Região do Norte de Portugal 3 que os investimentos em transportes, mobilidade e logística se tornaram uma verdadeira preocupação para as nações recentemente industrializadas. Em Portugal o desenvolvimento descrito fez-se sentir tardiamente relativamente a outros países europeus. Assim, é em meados do século XIX, em pleno período da Regeneração, aquando da nomeação do ministro Fontes Pereira de Melo em1851, que se procede a grandes inovações a nível dos transportes. Na verdade é nesta época que se inicia a construção sistemática de estradas (1848-1849), tendo em conta dois planos rodoviários semelhantes entre si, previstos por propostas de lei de 26 de Julho de 1843 e de 9 de Agosto de 1848. Em 1856 é inaugurado o primeiro troço de via férrea, com a extensão de 36 quilómetros, entra Lisboa e o Carregado. Alguns anos mais tarde iniciam-se algumas grandes obras portuárias, de renovação das infra-estruturas, sobretudo nos portos por onde se fazem as grandes operações comerciais internacionais. Todo este período, conhecido por Fontismo devido ao nome do seu impulsionador, constituiu a aurora da modernização das vias de comunicação e dos sistemas de transportes em Portugal. Nesta época, a prioridade dos investimentos em mobilidade e transportes centra-se em três questões chave, a saber: 1. A melhoria da rede nacional de transportes, através da construção de estradas adequadas (estradas de macadame). A melhoria da navegabilidade fluvial, com abertura de canais e a construção de uma rede ferroviária, como pilar da referida rede nacional, tornando as outras vias complementares, foram duas apostas de elevado peso neste ponto. 2. Uma rede financiada tanto por capitais nacionais como por capitais externos, através de créditos das praças financeiras de Paris e Londres. Criação de condições que possibilitem os investimentos privados estrangeiros. 3. Por analogia com os tempos actuais, a valorização do território nacional, como espaço competitivo, sobretudo através de vias que possibilitem a conectividade entre os vários pólos económicos nacionais ou que privilegiam a ligação ao mercado externo, motivando as relações económicas internacionais (ALEGRIA 1990; p. 55). Metodologias de Programação de Investimentos em Mobilidade, Transportes e Logística: O Caso da Região do Norte de Portugal 4 Apesar da constante preocupação governamental, sobretudo a partir do Fontismo, o desenvolvimento dos transportes, da mobilidade e da logística processou-se inicialmente de forma lenta mas progressiva. Esta evolução foi marcada por diferentes fases, nas quais imperaram distintas orientações políticas no âmbito dos transportes, o que conduziu a uma distribuição espacial desigual da rede, também motivada pela primeira razão apresentada (progressão lenta). Este desenvolvimento da rede de transportes não parou: pelo contrário, continuou até aos dias de hoje com preocupações mais específicas e cada vez mais exigentes, falando-se muito actualmente da mobilidade sustentável, que se está a tornar constitui numa das maiores preocupações na ordem de trabalhos das entidades governamentais.
A REGIÃO DO NORTE DE PORTUGAL
A Região do Norte de Portugal é uma unidade territorial para fins estatísticos de nível II (NUT´s II), cujo planeamento é da responsabilidade da CCDR-N. Engloba todos os concelhos dos distritos de Braga, Bragança, Porto, Viana do Castelo e Vila Real, e parte dos concelhos dos distritos de Aveiro, Guarda e Viseu, não coincidindo por isso com a divisão administrativa de Portugal, nomeadamente com a divisão distrital. Esta grande região compreende oito regiões de nível III (NUT’s III): Alto Trás-os-Montes, Ave, Cávado, Douro, Entre Douro e Vouga, Grande Porto, Minho-Lima e Tâmega. Esta região abarca um total de oitenta e seis concelhos, dos distritos acima explicitados, estendendo-se numa área de 21286 Km2 , com uma população, no ano de 2002, na ordem dos 3,744 milhões de habitantes. A Região do Norte de Portugal, para além da rede rodoviária, da rede ferroviária e de outras infraestruturas de transporte variadas, apresenta dois conjuntos de pontos fulcrais do sistema de mobilidade e logística tanto a nível regional como a nível nacional: o Porto de Leixões e o Aeroporto de Francisco Sá Carneiro. A construção do porto artificial de Leixões tornou-se indispensável pelas grandes dificuldades na entrada da barra do Rio Douro, tanto pela quantidade de rochas que dificultavam a entrada na barra como pela necessidade de drenagem constante de areias do leito do rio, que impediam a entrada de barcos de maiores dimensões. O projecto do Porto de Leixões foi aprovado em 26 de Julho de 1883, durando a empreitada até ao ano de 1889, concedendo-se o mesmo á exploração da “Companhia das Docas do Porto e dos Caminhos de Ferro Peninsulares”. Desde aí até aos dias de hoje tem sido alvo de sucessivas requalificações e acréscimos que em tudo contribuíram para o desenvolvimento do referido porto, tornando-o um dos maiores portos a nível internacional. Quanto ao Aeroporto de Francisco Sá Carneiro, a sua construção mostrou-se fulcral de modo a servir a Região do Norte Portugal de conexões aéreas, tornando possível uma ligação eficaz ao exterior. Também esta estrutura foi alvo de várias remodelações tornando-o uma mais-valia dentro da região. Recentemente assiste-se a um desenvolvimento da rede rodoviária envolvente, que fomentam um acesso rápido ao mesmo, a partir dos mais distintos pontos da região. A sua ligação à rede de metropolitano do Porto possibilitou a sua conexão com outros modos de transporte, nomeadamente à rede ferroviária convencional. Após esta sucinta introdução e contextualização histórica passar-se-á ao desenvolvimento propriamente dito do presente estudo.
METODOLOGIAS DE PROGRAMAÇÃO DE INVESTIMENTOS
CONTEXTUALIZAÇÃO 2.1
INTRODUÇÃO
Uma das preocupações fundamentais de qualquer país desenvolvido ao nível da temática dos transportes, da mobilidade e da logística é a elaboração de planos estratégicos que se coadunem às necessidades do mesmo. Estes planos são habitualmente elaborados por entidades oficiais, nomeadamente, o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, a nível nacional, e a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR-N), a nível da Região do Norte de Portugal, entre outras. Os planos de ordenamento dos transportes têm por principal objectivo a melhoria da acessibilidade e da mobilidade dentro de uma determinada área. Assim, os mesmos deverão ser elaborados de acordo com as necessidades reais da região em questão e de acordo com a conjuntura económica do país. No entanto, verifica-se que os projectos vão sendo executados conforme vão existindo condições para a sua concretização.
2.2 METODOLOGIAS DE PROGRAMAÇÃO DE INVESTIMENTOS Vem sendo comum uma região apresentar vários projectos necessários à concretização dos objectivos propostos, no entanto, apenas uma pequena parte dos mesmos é executada em tempo útil. Por conseguinte, alguns países já desenvolveram metodologias eficazes apropriadas à análise e programação dos investimentos de modo a identificar quais são os prioritários. Verifica-se pois que urge estudar metodologias apropriadas ao contexto português, nomeadamente à Região do Norte.
2.2.1 CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO FRANCESES Em Abril de 2002 a França publicou um documento estratégico ao nível dos transportes, intitulado “Schémas Multimodaux de Services Collectifs de Transport de Voyageurs et de Transport de Marchandises” da autoria do Ministère de L’Equipament des Transports et du Logement, onde apresenta as várias opções estratégicas nacionais e as prioridades de projectos. Visa responder à evolução enérgica observada no âmbito da mobilidade e da logística tendo como horizonte o período de vinte anos, tentando compatibilizar as condições actuais com as exigências económicas, sociais e ambientais, possibilitando um desenvolvimento sustentável do país. Metodologias de Programação de Investimentos em Mobilidade, Transportes e Logística: O Caso da Região do Norte de Portugal 6 Neste mesmo documento apresentam-se algumas notas de abordagem e uma série de critérios para avaliação de projectos, criadas em consonância com as disposições decorrentes da legislação de transportes terrestres francesa. Assim, os grandes projectos de infra-estruturas incluídos nos serviços de transporte passariam por uma abordagem de avaliação, que compreende os critérios hierárquicos, analisados pela respectiva ordem, que a seguir se listam e explicam: 1.Analisar os objectivos e prioridades indicados nos esquemas dos serviços de transporte de mercadorias e passageiros, respectivamente, parte 1-A e parte 1-B do referido documento, fazendo corresponder os mesmos à ligação ou pólo estudados pelo projecto, no que se refere aos serviços prestados ao utilizador. Cada ligação prevista efectuada dentro de uma região é revestida por um objectivo específico que deverá ser analisado de forma a verificar se é cumprido através de outra ligação já existente. Deste modo analisa-se se a execução de determinada ligação a criar é prioritária ou não. Caso não seja poder-se-á optar pela manutenção da já existente. 2. Analisar a procura de transporte potencial para cada ligação ou pólo previsto em projecto, considerando um cenário macroeconómico de acordo com a política geral de transportes e considerando um esquema multimodal de transportes. Um estudo de mercado acerca da procura de viagens é fundamental neste tipo de análise. Deste modo poder-se-á dar uma maior atenção às ligações de maior procura, contando que é necessário incentivar a utilização de modos de transporte sustentáveis em detrimento dos meios menos sustentáveis, como é o caso do veículo próprio. 3. Procura e estudo de soluções que permitam a implementação do número máximo dos objectivos previstos pelas políticas de transportes, possibilitando sobretudo a transferência da procura para modos de transporte alternativos e a optimização da rede de infra-estruturas existentes (dispositivos de funcionamento e de tarifação). Este ponto prende-se com a optimização dos serviços e infra-estruturas já existentes. O avanço para novos projectos e soluções alternativas deve acontecer quando esgotadas todas as possibilidades, tomando-se em primeiro plano uma pesquisa de soluções sustentáveis que se coadunem com a rede de mobilidade pré-existente, isto é, deve prever-se a existência de pontos de interface entre o que é novo e o que já existe. 4. Determinação do cenário onde se estaria na ausência do projecto (cenário dito de referência): este cenário comporta as medidas de exploração e as modificações locais que permitem a optimização da rede actual bem como a implementação das medidas intermodais pertinentes. Este critério tem grande relação com o anterior e prevê uma análise criteriosa dos serviços e infraestruturas de transporte já existentes, criando-se o referido cenário de referência, procedendo-se assim a uma optimização eficaz do referido cenário. Metodologias de Programação de Investimentos em Mobilidade, Transportes e Logística: O Caso da Região do Norte de Portugal 7 5. Definição do projecto e das suas variantes: várias soluções podem ser geralmente consideradas, contendo infra-estruturas distintas quanto à sua dimensão, traçado e tarifação. A avaliação deve ter em conta as principais alternativas possíveis. O projecto de um serviço ou infra-estrutura de transporte deve apresentar várias alternativas possíveis de modo que se opte pela mais viável. Deste modo pode fazer-se determinada escolha dependendo dos objectivos previstos. 6. Análise, por comparação com o cenário de referência, os efeitos do projecto sobre: • Os ganhos directos dos utilizadores (ganhos monetários, ganhos de tempo, e de conforto), distinguindo, se possível, diferentes categorias de utilizadores de acordo com seu contexto socioeconómico; • Os operadores de transporte excedentários e os gestores de infra-estrutura: a participação em investimentos, receitas e mudanças dos custos operacionais; • As variações das receitas fiscais e das despesas públicas ligadas ao investimento ou ao funcionamento dos serviços de transporte; • Tendo em conta os efeitos sobre o meio ambiente e qualidade de vida: variação dos incómodos ligados à insegurança, ao ruído, e à poluição local, etc.; • As variações da emissão de CO2 induzida pelo projecto, cujo valor pode variar de acordo com as recomendações da Comissariado Geral de Planeamento; • Os efeitos da redistribuição espacial: desenvolvimento territorial e organização urbana. 7. O balanço socioeconómico completo que agrega os custos e os benefícios do projecto e permite avaliar: o seu interesse para a comunidade, sob a forma de um balanço actualizado para o ano de entrada em serviço do projecto; a sua rentabilidade financeira por um operador público ou privado, que determina a necessidade de subsídio a cargo do contribuinte. 2.3.2
METODOLOGIA DE PROGRAMAÇÃO DE INVESTIMENTOS BRITÂNICA
O Reino Unido, mais propriamente a região de South East England, desenvolveu uma metodologia de programação e análise das prioridades das intervenções e projectos no âmbito da mobilidade, transportes e logística. A metodologia em causa apresenta-se como um conceito completamente novo no que respeita à avaliação deste tipo de investimentos. Trata-se de um método com um grau de subjectividade baixo, procurando uma abordagem analítica, com a máxima objectividade possível. Fundamentalmente, esta metodologia materializa-se na classificação de cada projecto segundo três critérios gerais, que se pormenorizarão adiante, subdivididos em diferentes parâmetros. Deste modo, a subjectividade impõe-se apenas no bom senso do avaliador que utiliza a metodologia, nos campos cujos conteúdo não podem ser quantificados. Esta metodologia pode ser aplicada na prática utilizando uma folha de cálculo de qualquer programa informático, optando-se no presente pelo Microsoft Office Excel. Verifica-se que o original inglês Metodologias de Programação de Investimentos em Mobilidade, Transportes e Logística: O Caso da Região do Norte de Portugal 8 desta metodologia se baseia todo na programação dessa mesma folha de cálculo, podendo ser encontrados aspectos mais teóricos intercalados com aplicações práticas. Pelas razões apresentadas, sobretudo por se tratar de uma abordagem analítica, a presente dissertação abordará esta metodologia mais pormenorizadamente no Capítulo 3, aplicando-a a casos práticos no Capítulo 4.
COMPATIBILIDADE COM AS POLÍTICAS NACIONAIS E OBJECTIVOS REGIONAIS
A análise deste ponto implica a ponderação dos vários documentos onde se discriminam as políticas e os objectivos para a Região do Norte e para o território nacional, de modo a verificar a sua compatibilidade com os objectivos da intervenção em estudo. Definem-se então quatro classes de classificação, cujos limites se definirão no Capítulo 4 desta dissertação: Metodologias de Programação de Investimentos em Mobilidade, Transportes e Logística: O Caso da Região do Norte de Portugal 10 • Compatibilidade medíocre; • Compatibilidade baixa; • Compatibilidade média; • Compatibilidade elevada. É de salientar que as classes de classificação são relativas. A pontuação final para cada projecto é obtida através da ponderação de vários factores, para os quais serão definidos pesos de modo a existirem projectos em todas as classes. Deste modo a avaliação feita é relativa considerando-se na prática que um projecto é mais ou menos compatível do que outro. Assim, evita-se a classificação absoluta de projectos, que seria extremamente superficial, devendo ser analisada por entidades competentes e não através de uma metodologia analítica. Cada um dos projectos é classificado de acordo com a sua contribuição para cada uma das políticas e objectivos considerados. Utilizando um conjunto de pesos, a definir no capítulo seguinte, obtém-se o resultado final para o campo da compatibilidade com as políticas e os objectivos regionais e nacionais, e, por conseguinte, a posição do projecto no respectivo eixo da matriz tridimensional. Note-se que esta abordagem não é estática dado que os valores dos pesos podem ser corrigidos e ajustados conforme o modelo vai sendo testado. Este aperfeiçoamento pode também suceder no campo das políticas e objectivos considerados dependendo da conjuntura política do país: ao longo do tempo as prioridades e o planeamento territorial do país podem mudar dependendo da estratégia governativa dos diferentes estadistas.
3.2.1 PLANOS DE TRANSPORTE UTILIZADOS Na metodologia original britânica as políticas e objectivos são obtidos através da análise de um grande espólio de planos, relatórios e documentos. Nesta dissertação, analisaram-se quatro documentos fundamentais e mais abrangentes, dois de nível regional e outros dois de nível nacional.
3.2.1.1 AGENDA REGIONAL DA MOBILIDADE A Agenda Regional da Mobilidade é uma publicação da responsabilidade da CCDR-N e do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, onde se apresenta o plano de acção 2008-2013 para a promoção da mobilidade, transportes e logística no Norte de Portugal: “A concretização de um conjunto de iniciativas/projectos estruturantes no âmbito dos transportes e da logística carece pois de um programa de acção que estabeleça os objectivos, as metas e os resultados esperados com essa actuação, única forma de justificar perante a região e o país as prioridades de acção e as escolhas a fazer em face da multiplicidade de candidaturas que serão colocadas a apreciação.” (Agenda Regional da Mobilidade 2009; p.16) Esta publicação visa colocar em prática do “Plano Regional para a Competitividade do Norte de Portugal”.
3.2.1.2 PLANO REGIONAL DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO DA REGIÃO DO NORTE (PROT-N) A Lei de Bases n.º 48/98, de 11 de Agosto, alterada pela Lei n.º 54/2007, de 31 de Agosto, define os princípios gerais da política de ordenamento do território e urbanismo, fixando os três âmbitos de actuação para os instrumentos de gestão territorial: o âmbito nacional, o âmbito regional e o âmbito Metodologias de Programação de Investimentos em Mobilidade, Transportes e Logística: O Caso da Região do Norte de Portugal 11 nacional. O Decreto-lei n.º 380/99, de 380/99, que tem sido alterado inúmeras vezes, define o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, explicitando os trâmites e a composição dos planos dos diferentes âmbitos, bem como os objectivos a incluir nesses planos. A concretização deste Decreto-lei, a nível regional é feito através dos Planos Regionais de Ordenamento do Território, nomeadamente, no presente caso, o que se refere à Região do Norte de Portugal, onde é definido o quadro estratégico para o desenvolvimento da região.
3.2.1.3 PROGRAMA NACIONAL DA POLÍTICA DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO (PNPOT) De modo a formalizar as grandes opções nacionais de ordenamento territorial, o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, estudou um programa de acção, aprovado pela Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro, denominado PNPOT. Assim, é este o programa que lança as directrizes base para qualquer plano de transportes que possa existir, como é o caso do Plano Estratégico de Transportes.
3.2.1.4 PLANO ESTRATÉGICO DE TRANSPORTES (PET) O Plano Estratégico de Transportes é um plano de âmbito nacional, datado de Maio de 2009, onde se definem os objectivos a atingir no sector até ao ano de 2020, bem como um conjunto de orientações, acções e projectos, que visam a concretização dos referidos objectivos. Na introdução ao próprio plano refere-se que “A elaboração do Plano Estratégico de Transportes – PET – representa portanto um momento importante e necessário de reflexão prospectiva sobre o sector e inscreve-se no esforço nacional que tem vindo a ser feito no sentido de se caminhar para o desenvolvimento sustentável.” (Plano Estratégico de Transportes 2009; p.3).
* Continua fase
FONTE:-
JOÃO NUNO AMORIM DE PINHO
Dissertação do grau de MESTRE EM ENGENHARIA CIVIL — ESPECIALIZAÇÃO EM VIAS DE COMUNICAÇÃO Orientador: Professor Doutor António José FIDALGO DO COUTO
Mestrado Integrado em Engenharia Civil – 2009/2010 – Departamento de Engenharia Civil, Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto, Porto, Portugal, 2010.
